Ocho años de concentración de poder

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Durante los últimos ocho años Colombia ha vivido un período de indiscutible concentración de poder en cabeza del Ejecutivo. El presidente de la República ha colonizado física y legalmente todos los órganos y ramas del pode público. Asimismo, las entidades territoriales han perdido la autonomía y el grado de descentralización que habían alcanzado en la Constitución de 1991. La involución institucional es de tal magnitud que articulistas, cronistas judiciales, profesores e investigadores se pronuncian una y otra vez sobre la división tripartita del poder, y hasta se formulan preguntas elementales como la siguiente: "¿Cuándo nació la separación de poderes?"

Los principios democráticos y descentralizadores esbozados por la Asamblea Nacional Constituyente del 91, se fueron menguando tan pronto fue expedida la Carta Fundamental, pero se acentuaron a partir del  7 de agosto de 2002, fecha en la  cual se posesionó como jefe de Estado Álvaro Uribe Vélez. Desde entonces,  no ha existido un momento en el cual columnistas de prensa y profesores universitarios no  llamen la atención sobre los riesgos que corre la bien raquítica democracia colombiana.

La alerta no casual ni exagerada. Portador de un proyecto autoritario, que culmina un período de concentración de la riqueza y renovado control social, el presidente Uribe no ha ahorrado esfuerzos, maniobras, presiones, dádivas, y todo tipo de sutilezas, para profundizar el dominio conquistado, a la par del control que concentra sobre el conjunto del Estado. Por eso, escribir una nota, un  artículo o  ensayo breve o extenso en relación con las maniobras del Uribe para adueñarse de la totalidad del poder público en Colombia, no pasa de ser unas notas puestas a pies de página de todo lo que ha ocurrido en los siete años del actual gobierno. Sólo por vía de ejemplo, cito algunos casos.

La revocatoria del Congreso, fue una amenaza constante desde la época de la  primera campaña del actual jefe de Estado. No se sabe de dónde sacaron el abogado Álvaro Uribe y sus lúcidos asesores, el soporte jurídico de una intimidación que hizo carrera entre 2001-2002 y mantuvo hipnotizada a toda la opinión pública y humillados y atemorizados a los congresistas, hasta el punto de impedirles deliberar a conciencia. En efecto, lo que quedó en la inteligencia de los colombianos, es que antes del fracasado referendo de 2003, los legisladores no actuaron por convicción ideológica sino por el temor de ser revocados por el presidente de la República.

Al comienzo de su primer mandato promulgó el Estatuto Antiterrorista para cercenar las libertades públicas, pues no era para aplicárselo a los terroristas sino a los disidentes y para criminalizar la protesta social. Debido a que la Corte Constitucional declaró inexequible ese ordenamiento jurídico, el presidente Uribe concibió la idea de liquidar el  tribunal, pero como no le resultaba fácil por lo impopular de la medida, entonces se adueñó de sus magistrados. Hoy cualquier decisión que afecte directamente al presidente Uribe, tendrá la unanimidad de la corporación y en el mejor de los casos el resultado será de 7-2, como lo fue en el fallo sobre la reforma constitucional que ordenó su primera reelección. El jefe del Ejecutivo quiere gobernar sin ningún tipo de control que le estorbe su mandato. Sin control judicial, sin control disciplinario, sin control político, sin control de los medios de comunicación, sin control de las organizaciones que representan la sociedad civil, sin control de los organismos internacionales, y, con una Constitución  hecha por él, para él y controlada por él. De esto, ya ni sus más íntimos tienen duda alguna.

Nada es casual en el actual régimen: dueño de un proyecto económico, geopolítico y social, el presidente Uribe sabe que el instrumento más eficaz para aferrarse al poder, consolidar sus palancas, someter a un pueblo y cometer todos los atropellos posibles es la ley. También sabe que las normas legales son la mayor fuente de corrupción, las que lavan los más atroces crímenes y encubren las más grandes defraudaciones contra el Estado. Por eso, ha dedicado todo el tiempo de sus dos mandatos a construir su ley y su Constitución, con la paciencia y la maestría del relojero manual.

Podría decirse que estos ocho años -incluyendo el último año del cuatrienio de Pastrana- han sido nefastos para las pocas bondades democráticas de la Carta del 91. En efecto, el 30 de julio de 2001 fue expedido el acto legislativo 01, con el que se le dio un golpe mortal a la descentralización política, administrativa y fiscal que habían aprobado los constituyentes del 91. Se hizo de la manera más efectiva: recortando las transferencias a los entes territoriales.

Sin embargo, el acto legislativo que rompió de un tajo el poco equilibrio que había puesto la Constitución de 1991 en materia de distribución de poderes, fue el número 02 de 2004, que estableció la reelección del presidente Uribe. Esta disposición concentró de hecho y de derecho el poder en cabeza del Ejecutivo y acabó con los frenos y contrapesos que el legislativo había dispuesto para garantizar el funcionamiento de una democracia formal.

"Sí, es un monarca, pero elegido"

La pasión por concentrar en una sola persona todos los poderes, y la resistencia a sus vicios, han sido una constante universal, en todos los tiempos y en todos los meridianos. En los albores del Estado fue así: un impostor que hablaba a nombre de Dios dictaba la ley, él mismo la ejecutaba y él mismo aplicaba justicia. Estuvo presente en el absolutismo moderno y fue el instrumento expedito de los grandes dictadores del siglo XX. Colombia, por tener un régimen presidencialista supremamente acentuado, las ambiciones de asumir el poder absoluto, sin dejarle margen de maniobra a las demás ramas y órganos del poder, ha sido una constante histórica. Abadía Méndez, Ospina Pérez y Turbay Ayala, son arquetipos de la concentración de las funciones legislativas y judiciales en el Ejecutivo. Sin embargo, durante los últimos ocho años y especialmente los dos cuatrienios que comenzaron el 7 agosto de 2002 han roto todos los antecedentes: actitudes, conductas, discursos y herramientas jurídicas, constituyen la esencia de la concentración del poder en el Ejecutivo y en el culto a la personalidad de su titular. Refresquemos un poquito la memoria.

Los poderes del presidente de la República, que en Colombia han tenido el alcance de un monarca, fueron atenuados levemente por la Constitución de 1991. En efecto, la Constitución de 1886  le otorgó facultades ilimitadas al jefe del Ejecutivo, hasta el punto de que Miguel Antonio Caro, su inspirador, aceptó que el presidente era un monarca: "Sí es un monarca, pero elegido", dijo cuando se le averiguó por las facultades del primer mandatario.

Esos poderes se vieron reforzados en las reformas que la Constitución de 1886 tuvo en 1910, 1945 y 1968, pero decayeron levemente en 1991 mediante los siguientes instrumentos: la elección de gobernadores priva al jefe de Estado del poder de nominación y con él, el control político y administrativo sobre las regiones, aunque el mandatario seccional es agente del presidente de la República en materia de orden público y de régimen económico; la creación de la Vicepresidencia, de hecho abre una fuente de liderazgo paralela a la del Presidente -incluso puede convertirse en un factor perturbador de la gobernabilidad-; el voto de censura a los ministros pone al Presidente en una crisis latente en el primer plano del ejecutivo; la limitación de los estados de excepción consagrados en los artículos 212, 213 y 215 de la Constitución de 1991 también le recortaron la facultades ilimitadas que tenía el artículo 121 del Estatuto anterior, y, finalmente, los poderes del Ejecutivo se vieron mermados con la disminución de las facultades extraordinarias, especialmente en materia fiscal.

El proceso constituyente que culminó en 1991 estuvo precedido de un debate público de más de quince años, en el que todos los partidos y movimientos políticos y sociales intervinieron y aportaron sus inquietudes e ideales. En contraste a los tres lustros de discusión y de los agitados  debates para redactar y promulgar la Constitución de 1991, en los últimos  años se han adelantado más de veinticinco reformas, la mayoría de las cuales no han sido conocidas por el grueso de la opinión pública. Las reformas promovidas y auspiciadas durante los últimos ocho años, y, especialmente las realizadas por el presidente Uribe, han quebrantado de los principios estatuidos por la Asamblea Constituyente de 1991.

Con tales reformas se eliminaron los frenos y contrafrenos dispuestos para garantizar una equilibrada relación de poderes en el Estado colombiano. Estos frenos y contrafrenos, eliminados durante los últimos años en Colombia, tienen que ver con bloques de materias dentro de la Constitución Nacional, entre ellas:

1) Democracia, participación y pluralismo de ciudadanos y de partidos políticos, consagrados en los artículos 1, 2, 5, 111, 112, 258 de la Constitución Política.

2) Igualdad, conformación, ejercicio y control político, financiación del funcionamiento y de las campañas electorales y movimientos políticos con personería jurídica, imparcialidad y no utilización del empleo para presionar a los ciudadanos para respaldar una causa o campaña política, estatuidos en los artículos 13, 40, 109, 123, 127 y 209 de la Constitución Política.

3) Estructura del Estado, separación de ramas del poder público y formalidades en la expedición de la ley, contemplados en los artículos 113, 116, 150-10, 152, 153, 157, 160, 165, 166, 167, 168, 189-9, 228 y 237 de la Constitución Política.

4) Equilibrio de órganos de control y régimen económico, por períodos constitucionales, consagrados en los artículos 190, 233, 239, 276, 281, 340, 341, 346, 348, 370, 371, 372 y 373 de la Constitución Política.

5) Equilibrio de poder central-poder descentralizado, consagrado en los artículos 303, 304 y  315-2 de la Constitución Política.

Pero no fue sólo la concentración del poder lo que trajo consigo el acto legislativo 02 de 2004: hizo de la reelección del presidente Uribe, de 2006, un acto ilegítimo por su origen delictuoso. Como el país conoce ampliamente, no fue con argumentos dialécticos como Uribe convenció a los congresistas sino comprando sus conciencias a base de auxilios, de puestos y de otras dádivas. Dos representantes a la Cámara personifican ese monumento a la politiquería y a la corrupción: Yidsi Medina y Teodolindo Avendaño. La filigrana politiquera se conoció cuatro años después, y hace de la reelección de Uribe un acto ilegítimo, porque ilegítima fue la reforma constitucional que la permitió.

¿Cómo ocurrió todo? Lo sabe la opinión pública medianamente informada: Yidis el 2 de junio de 2004 cambió su voto en la Comisión I de la Cámara, atraída por los puestos burocráticos, auxilios y otras prebendas que le ofreció el Gobierno. Como es de público conocimiento la Corte Suprema condenó a Yidis, en mayo de 2008 por el delito de cohecho. La Sala de Decisión Penal de esa corporación llegó a la certeza de que "las dádivas, halagos y promesas  burocráticas captadas por la congresista fueron determinantes" para que votara a favor de la reelección. Y después de otras consideraciones, el alto tribunal concluyó, así: "La aprobación de la reforma constitucional fue expresión de una clara desviación de poder en la medida en que el apoyo  de una congresista  a la iniciativa de enmienda constitucional se obtuvo a partir de acciones delictivas". A ese acto delictuoso, que permitió la reelección de Uribe y concentró todos los poderes en cabeza del Ejecutivo, se sumaron otras acciones que violentan las libertades públicas y hostigan los magistrados del único tribunal que se ha mostrado independiente frente al presidente Uribe.

Efectivamente, el Das les ha hecho seguimiento a los magistrados de la Corte Suprema de Justicia Alfredo Gómez Quintero, Sigifredo de Jesús Espinosa, César Julio Valencia, Mario Solarte, Camilo Humberto Tarquino, Francisco Ricaurte y al magistrado auxiliar Iván Velásquez -investigador de la parapolítica-, a quines los sabuesos les esculcaron desde sus planes celulares, sus cuentas corrientes, transacciones comerciales, sus bienes raíces, quiénes son y dónde viven sus familiares: "Todos ellos actos invasivos de la misma intimidad de los magistrados"[1], según palabras del Fiscal General. El Das también les hizo seguimiento, interceptándoles el teléfono a los voceros y líderes de los partidos de oposición. Y para borrar las evidencias del seguimiento, el aparato policivo, entre el 19 y el 23 de enero del año en curso desapareció los documentos que contenían la información. Es tan grotesco es el comportamiento de este apéndice del Ejecutivo que el propio Fiscal General, Mario Iguarán dijo al respecto de la interceptación de los teléfonos por parte del Das: "Hay que decir que de acuerdo con el informe del Cti, causa preocupación, causa pavor, en atención al hedor que el él expide"[2].

Si todo lo anterior ha ocurrido durante los dos mandatos del presidente Uribe ¿qué les espera a los colombianos en un tercer cuatrienio? Cuando estamos a un año de la elección presidencial, la reelección de Uribe no es tan sólo una paranoia de la oposición, sino una amenaza real que pone en peligro los pocos principios que aun quedan en la Constitución de 1991. El corolario a la concentración de poderes en manos del presidente Uribe, lo señala el redactor político de El Tiempo en la siguiente nota: "El antecedente de la bancada en la Cámara, esta semana, que en 48 horas hundió el proyecto de recargos nocturnos y aprobó dos referendos y una reforma política, por mandato expreso de Uribe, dejó claro quién manda en el Congreso"[3].

Breve historia del equilibrio de poderes

El debate sobre la separación de los  poderes públicos es supremamente antiguo, pues las instituciones político-jurídicas que hoy gobiernan el mundo son menos originales de lo que parecen. Se trata de una obra que proviene de la inteligencia y de la acción de más de cien generaciones de hombres. Todas las ideas, especialmente las políticas, son como las aguas de los ríos caudalosos, que nacen en remotos páramos y montañas, se precipitan en cascadas visibles y tormentosas, se hunden en cañadas y lechos subterráneos y reaparecen luego, kilómetros más adelante, sustentando la fuerza y el poder de la moderna navegación comercial. Así que, la división del poder en ramas y órganos independientes unos de otros, es un principio que estuvo presente, desde las primeras reflexiones sobre la formación del Estado.

La esencia de la división tripartita del poder, o sistema de gobierno mixto, consiste en establecer el equilibrio de fuerzas, de frenos y contrapesos, para evitar que haya desbordamientos y  se atente contra la libertad de los ciudadanos. En la trayectoria de estos ideales de equilibrio, fácilmente se pueden identificar tres momentos: en la discusión de los persas, en la obra de Platón y en la revolución burguesa-liberal del siglo XVIII. Todos los analistas y profesores de teoría política y constitucional parten del último momento, sin mucho esfuerzo por encontrar sus raíces.

El primer momento comenzó con el célebre  diálogo entre los persas  Otanes,  Megabyzo y Darío a la muerte de Cambises (siglo VI a. C.), pues cada uno de los tres defendía  un sistema de gobierno distinto: Otanes se inclinaba por la democracia;  Megabyzo, por la aristocracia, y Darío, por la monarquía. En este diálogo todavía no se hablaba de un gobierno mixto, donde intervinieran el pueblo, la aristocracia y  la monarquía.

El segundo momento hay que ubicarlo en la Grecia clásica. Fue Platón quien, en el siglo IV a. C., se encargó de analizar cada una de las formas de gobierno esbozadas por los persas, y  su degeneración en anarquía, oligarquía y  tiranía. Lo hizo en la  República[4],  de manera más didáctica en el Político[5], y, la gran síntesis la logró en las Leyes. Este momento se prolongó con Aristóteles  en la  Política y  con Polibio  en el libro VI   de sus Historias.

Los revolucionarios del siglo XVIII

Antes de adoptar una decisión definitiva los revolucionarios reunidos en Asamblea Nacional Francesa libraron encendidos debates, siendo el poder judicial el centro de sus controversias y desvelos. El 19 de junio de 1789, la Asamblea Nacional ordenó  dividir en cuatro comités el trabajo que debía realizar, con el propósito de agilizar el estudio de los temas que se encontraban a su consideración. El más importante de esos equipos deliberantes era el denominado "Comité de Constitución", encargado de preparar los temas para la articulación de la Carta Magna. Este comité estaba integrado por los diputados Mounier, Talleyrand, Sieyès, Lalli-Tollendal, Chermond, Chapelier, Bargasse y Champion de Cicé. Estos constituyentes  realizaron los más agudos debates sobre todos los temas de la Constitución, pero de manera especial en lo relacionado con la separación de poderes, como se puede observar en los documentos de la época.

El 4 de agosto de 1789, la Asamblea votó la Declaración de los derechos del hombre y del ciudadano, preámbulo de  la futura Constitución, que a su vez sería la codificación de las ideas fundamentales de los filósofos del siglo XVIII: soberanía de la nación, igualdad de los ciudadanos, libertad individual, libertad de pensamiento y expresión y carácter sagrado de la propiedad privada.

El interés y el entusiasmo que los constituyentes de 1789-1791 pusieron en la separación de los poderes públicos hicieron que este principio marcara  la diferencia radical entre el Antiguo Régimen y el nuevo orden. La separación de poderes, entendida en ese momento de manera absoluta, consistía en crear un Estado constituido por varios órganos sin relación alguna entre ellos, confiándosele a cada uno funciones bien determinadas. Sin embargo, el principio no podía concebirse en términos absolutos, pues las funciones y los fines del Estado implicaban el concurso de todos los órganos que conformaban su estructura.

A todos los miembros de la Asamblea los animaba el principio de la separación de poderes. No obstante, algunos espíritus eran más moderados y juiciosos, y por tanto partidarios de buscar el equilibrio entre los órganos del poder. Entre quienes trataron de prevenir a la Asamblea Nacional  contra el peligro de las exageraciones estaban los diputados Sieyès, Mirabeau, Rally-Tollendal, Clermont-Tonnerre, Malouet, Mounier y Thouret. Así, por ejemplo, el 21 de julio de 1789, Sieyès, esgrimiendo la dialéctica que Platón utiliza en la República (368e-369c), dijo en el Comité de Constitución: "El establecimiento público constituye una suerte de cuerpo político que, poseyendo como el cuerpo del hombre un destino y unos medios, debe de organizarse, en lo esencial, del mismo modo". Y Mirabeau, en la sesión del 16 de agosto del mismo año, señaló: "Tendremos pronto la ocasión de examinar esta teoría de los tres poderes, la cual, analizada exactamente, mostrará quizá, la facilidad del espíritu humano para tomar palabras por cosas y fórmulas por argumentos"[6].

El principio de la separación de poderes  era ya un paradigma de los filósofos políticos de las últimas décadas del siglo XVIII, pero en 1789 era completamente ajeno a las decisiones oficiales de la monarquía  francesa; es decir, la teoría iba por una parte y la praxis por otra. Al contrario, durante el Antiguo Régimen dominaba este otro principio: "Toda la justicia emana del rey". El rey, antes de la Revolución francesa, era como lo es hoy el presidente Uribe, ejercía todas las funciones esenciales del Estado: era legislador, pues se reservaba el derecho a promulgar la ley; era el jefe supremo del poder ejecutivo,  porque ejercía la suprema administración y dirigía las tropas y la política externa, y, finalmente, desempeñaba el poder judicial, toda vez que juzgaba en su nombre y en representación del Estado, y resolvía él mismo en última instancia cualquier litigio.

Aquella virtud, valor o paradigma, la justicia, que llevó a Platón a escribir su monumental obra política (la República, el Político y las Leyes), fue el concepto que más desveló a los constituyentes de la Revolución francesa. Por eso, ninguno de los otros dos poderes generó tanta discusión y tanto debate, hasta el punto de que fueron necesarios tres informes (hoy los llamaríamos "ponencias") antes de adoptar el articulado.

Fuera de los informes rendidos por el Comité de Constitución se discutía el eje fundamental de la Constitución, la Declaración de los derechos del hombre y del ciudadano, y, dentro de ésta, el polémico artículo de la separación de poderes. El 1º. de agosto de 1789 comenzó este debate con la inscripción de 56 oradores. Una vez que cada uno de ellos expresó sus puntos de vista, el 4 de agosto la Asamblea decidió por aclamación que la Constitución estuviese precedida por dicha declaración. Tres semanas más gastaron los constituyentes en la redacción definitiva del texto, pero ningún artículo tuvo tantos borradores como el relacionado con la división tripartita del poder. La razón era de vida o muerte: en la separación de los poderes, los constituyentes cifraban la garantía de dos derechos fundamentales de la especie humana, la libertad y la vida misma. Por eso, Robespierre era más exigente: la separación de poderes no sólo debía estar situada dentro de la Declaración de los derechos del hombre y del ciudadano sino además hacer parte de la Constitución.

¿De dónde tomaron los constituyentes revolucionarios de 1789-1791 el principio de la separación de poderes? De acuerdo con los discursos pronunciados en el seno de la Asamblea Nacional, aquéllos  tuvieron tres fuentes de inspiración: la Constitución inglesa de 1688, la Constitución estadounidense y la obra Del espíritu de las leyes de Montesquieu.

En suma, las inquietudes filosóficas del gobierno mixto, reelaboradas a través de más de 2.500 años con los aportes de todos los pensadores políticos, fueron recogidas por las dos grandes constituciones  occidentales: la de Estados Unidos de Norteamérica, de 1776, y la de  Francia, de 1791, de las cuales se derivaron todos los estatutos fundamentales de Europa y  América Latina.

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[1] El Tiempo, domingo 26 de abril de 2009.

[2] "El espionaje era peor", en: Semana núm. 1408, abril 27 a mayo 4 de 2009.

[3] "El referendo entra en su recta final", en: El Tiempo, domingo 26 de abril de 2009.

[4]PLATÓN. República. Libro VIII.

[5] PLATÓN. Político. 291a-295b.

[6] Archives Parlamentaires, 1ª. serie, t. VIII, p. 243. Cita hecha por: Duguit, León. La separación de poderes y la asamblea nacional de 1789. Madrid, 1996, p. 5

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